建筑工程风险控制之PPP项目管理

在国内社会快速发展的过程中，基础设施的建设需求日益增加，市场经济的作用变得越发明显，市场经济推动着社会融资模式的变化，各种各样的融资形式成为了人们生活中不可或缺的一部分内容。PPP模式正是在这种背景下出现，这是一种公私合作的模式,为政府主导，企业负责操作。这种模式很好的解决了政府的负债率高企以及企业融资的问题，也保障了企业运营质量与管理效率，逐步成为了公共服务建设广泛应用的模式。为了进一步提高该模式的作用与价值，需要做好对风险的处理，采取合理的手段进行控制，较大化PPP模式作用。中建富邦从以下几点分析，希望本文对你有所帮助。

一、社会资本在项目选择过程中的风险控制

首先要在项目的选择过程中确保所选PPP项目的合法性，对任何以PPP模式包装的非PPP项目都应做出鉴别，防止出现变相BT项目的情况，项目必须通过财政承受能力论证，经人大通过，并纳入政府年度预算和跨年度财政支出。合法是保障社会资本能够在建设期和运营期获得相应收益的重要前提。确保项目的建设费用和运营期费用的来源和支付方式符合相关法律法规及部门规章要求，确保社会资本实际收入与预期收益不出现过大差距，确保价值波动处于可承受的合理范围。此外PPP合法与否还需要参照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招投标法》等法规和财政部、发改委等部门规章的规定。

其次，PPP项目的成功与否很大程度上取决于企业与政府对于风险的合理分担。 PPP 项目需要重视风险管理，首先要合理分配双方风险，进而控制风险发生概率和风险成本。政府和社会资本都要运用正确的风险识别思路，也就是理解PPP模式风险分配方式以及风险承担意愿。随后做相应的风险分担工作，包括分配工作、合同设立与结果评估 。

最后，社会资本方的实力要能够满足项目各项要求，这实际上由两点决定。一是社会资本的整体实力，包括项目管理、风险管理、资本运作以及融资的实力能够满足PPP项目的整体需求。社会资本可以通过合作的方式，发动相关各方力量，弥补自身劣势，提高综合实力和竞争力。二是社会资本的融资、施工、运营活动能否有序开展实际上会受到各方面、各种因素的影响，社会资本要确保能够从容应对以上问题。当然这是对社会资本的综合考验。

二、政府信用的风险控制

随着各地方政府部门盲目投资的增加，项目数量越来越多，很多政府都出现了大量的财政赤字，政府预算严重不足，许多地区政府只能靠财政补贴、转移支付、以及大量发行地方债券的方式筹集资金。近些年许多政府部门的债务数量都已经到达了临界点，甚至有的已经处于破产状态，而大量未支付的工程款、回购款仍然存 在，许多政府已经不具备足够的偿还能力。国家推行 PPP 模式最主要的目的就是为地方政府的负债率考虑，为了降低地方政府居高不下的负债，防止地方政府破产。另外PPP模式也有利于从根源上改变政府盲目举债导致入不敷出的情况出现。在项目实施前就将项目未来数十年的支出纳入各年财政预算，有利于政府量力行事，也有利于降低社会资本方承担的回购风险。

对于政府信用风险的防范可以从这两点入手：

（一）对于地方政府是否具有足够的支付能力，是否存在缺少足够的偿债能力、债务负担较重的情况。作为社会资本方，首先必须了解掌握当地政府实际财政收入及支出情况，既要静态地考虑财政收入的特别水平，也要动态地考虑财政收入的相对变化，若综合考量后仍然存在较严重的入不敷出情况，则应该放弃项目。

（二）政府的契约精神。长期以来，对于政府投资项目，其工程款、回购款能否按期支付，很大程度上取决于政府信用，政府信用的好坏直接决定了项目的成功率。对于PPP项目来说，政府的契约精神，同样也在很大程度上决定了项目的成败，政府能否按实施方案、合同的约定承担责任、履行义务、支付款项，确保项目的实施与运营，直接关系到合作双方的工作效果。若政府能够按合同履约，为双方提供相应政策支持，做到重诺守约，必然会对运营期款项支付、双方获得相应收益和回报提供保障。同样，有利于政府信用的提升。

三、政策风险的规避

当前，各地政府都已经开展了 PPP 模式，部分政府还对本地 PPP 项目实施出具了具体政策，但是各地的政策不同也对社会资本在不同地区开展工作提出了更严格的要求。社会资本需要对各地政策进行充分了解，把握自身在各地的优势和劣势，利用政策优势，规避政策劣势。

我国PPP的主要管理部门是财政部和发改委，从2014年至今，两部门密集发布了多项PPP相关规章政策，包括具体的实施方案、答疑解惑、政策调整等。但至今并无PPP相关立法，法律体系的不健全导致现今PPP项目的合作双方只能靠部门规章制度进行合作，许多实际存在的问题无据可循，只能由双方协商解决，容易造成政府和社会资本难以相互信任，而且项目实施过程中会出现制度变更，可能对项目合作产生不利影响。由于规章数量多、发布时间间隔不定，内容纷杂。因此合作双方应该充分了解各项政策，避免因对较新政策了解不够导致项目运行过程中出现突发问题的情况。

四、融资方式的选择

在BT模式下，投资人普遍认可土地担保融资的模式，其根源在于政府的地位，担保的实质是政府信用的延伸，投资人认可的实际是政府的“ 兜底 ”行为。这样不但不利于政府控制风险，且这种单一的融资模式并不适用现代社会发展。

而在PPP模式下，为了提高融资有效性需要从不同角度进行融资，打开融资渠道。合作双方可以通过多种不同的方式进行融资，政府可以用提供基于公共支付权的担保来确保获得金融机构的资金，担保的形式可以是政府会做出将严格遵守 PPP 合同的内容，及时向社会资本或项目公司支付有关费用的承诺，将支付款项列入财政计划以及政府的公信力等内容。政府只需要确保财政能力足以支付正常费用即可做到担保责任并确保不会违约即可。并且上级财政部门监管本级财政部门从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，也会极大增强金融机构发放贷款的信心。在实际操作中投资者可以用各种融资方法将不同工具融合、组合到一起，进一步控制与降低融资风险与融资成本。

参照PPP项目性质，可以向地方政府、国家争取资金扶持与帮助。这类帮助大多为财政融资方面的帮助，能够很好地控制与减少双方在发展运营中面对的风险。当前我国对于很多重点项目予以了非常多的支持与认可。中央财政、中央预算的支持能够为企业的发展、关联公司的发展提供巨大支持。当然在选择项目的时候必须保持谨慎与严谨，用更为合法的操作方式，确保 PPP 项目能够得到足够多的支持，控制项目风险因素，保障风险的有效处理。

五、运营期风险控制

运营期是社会资本回收投资款的主要时期，因多数社会资本都是施工企业，长期以来的管理理念都是重施工轻运营，直接或间接的增加了运营期的风险。从运营期来看，PPP项目的运营期基本在10年以上，甚至能达到30年，在如此长周期的运营过程中，除了利率、汇率、通货膨胀等市场风险外，技术、运营成本、财务风险等管理风险也伴随其中。因此，应做好合同管理，确定合同条款中的交易架构、调价原则、风险分配方式等，以此尽量减少此类风险。在运营过程中要做到全方位、全过程、动态管理，尽量降低运营成本。

另外，PPP项目多以使用者付费作为运营期收益，而能否有足够的使用量则是社会资本方必须提前考虑的问题，以免出现运营过程中使用者不足、出现竞争性项目或受到其他因素的影响导致盈利能力达不到预期，造成运营风险。对于此类问题，可以要求政府承诺较低使用量，承诺周边单位接入量，承诺运营期内无新建竞争性项目等方式降低社会资本的风险。

综上所述，中建富邦认为，从项目的选择出发，着重研究了对政府信用、融资条件以及运营期管理等方面。以上要素都是 PPP 项目中必须予以高度重视的内容。只有提高了重视度与关注度，并做好各种因素的合理性分析，才能够达成效益与公平双赢，从中获得更多的经济利益，保障所有合作者的实际效益。